SEE基金会对《野生动物保护法（修订草案）》的建议

引 言

2020年10月21日-11月19日，全国人大常委会就《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》（以下简称“野保法修订草案”）面向社会公开征求意见。通过认真研读野保法修订草案，并与之前的野保法条文进行对照分析，SEE基金会认为，此次法律修订目标明确、态度坚定、思路清晰、认真负责，以“公共卫生风险”问题为导向，同时强化了“野生动物保护”目标，是一次务实的、高效的、有决心的修订。此外，我们也欣喜地看到，我基金会在2月寄送的修法建议《2020年野生动物保护法修订的十大焦点》中，有立法目的/原则、名录管理机制、全面禁止非法食用等六条建议均在此次野保法修订草案中得以回应和部分采纳。不仅如此，除了SEE基金会，还有多个社会组织、研究机构发布的公开可见的修法建议，均在此次修订草案中有所吸收和回应。这种广开言路、察纳雅言的做法，是中国全面推进依法治国战略布局下，加快生态文明建设的现实体现。基于在野生动物保护方面的工作经验和评估，SEE基金会对野保法修订草案提出四方面建议，并已呈送全国人大常委会法制工作委员会。欢迎业内伙伴在留言区指正、评论。

一、建立健全野生动物保护与公共卫生风险防范的体系，增加“公众参与和社会监督”环节。

本次修订草案重点从源头防控重大公共卫生风险、加强分类分级管理保护、健全执法管理体制等六方面进行修改，但明显缺失了社会监督的相关内容。自2015年开始施行的《环境保护法》，直至2019年1月1日施行的《土壤污染防治法》均将“公众参与”作为立法原则之一，也纳入了社会监督的相关内容，并在实际的法律执行过程中不断释放出政府主导、企业主体、社会组织和公众参与的现代环境治理体系的活力和有效性。而作为与环保法相关联的一部法律，以及紧随环保法颁布施行之后的野保法修订草案，本应顺应新的发展趋势，吸收和继承环保法的立法理念和先进做法，对“公众参与和社会监督”一以贯之。在建立公共卫生风险防范体系时，不光只有公权力，还应充分调动社会力量的参与，通过信息公开、举报、监督等手段，明确公众在野生动物保护方面的权利和参与机制，这样才能达到全面风险防范的目的。另一方面，在野生动物保护和管理上，公众参与之所以很重要，主要是因为公众和社会组织是野生动物保护的重要力量，在监督和公益诉讼等方面可以发挥重要作用。将其放在严格监管之后，表明国家公权力是保护和管理的主体，而公众和社会组织是有力的补充。因此，建议野保法修订草案能够吸取环境保护法立法的经验和理念，把“公众参与”作为立法原则之一（第四条）；增加社会监督、公益诉讼等相关内容，与环保法作好衔接。

二、对野保法适用范围重新评估和商榷——科学地、符合逻辑地界定“野生动物”定义和用词。

本次修订草案回避了一个难点问题，即对野生动物的定义未作调整，而是在部分条款中增加了对“其他陆生野生动物”的一些管理规定。这样的做法将“野生动物”既作为一个法律概念，又作为一个常识概念，在同一部法律中混搭使用，与逻辑谬误“白马非马”有相似之处。因此，导致一部法律的适用范围和基本定义有不严谨之嫌，对本法所使用的野生动物的定义和用词需要重新评估。

对于野生动物的定义，建议主要参考科学界的定义，应把握科学界定、符合逻辑的原则。我基金会建议的野生动物定义是，“指凡生存在自然环境状态下，或来源于自然环境的、已经短期驯养但还没有产生进化变异的各种动物。” 野保法的行为效力客体应当及于野生动物的广义定义。我们所建议的定义措辞囊括了原定义的所有外延，并扩大了范围可以包罗目前社会可以识别的几乎所有野生动物，包括无脊椎动物，但是排除了实验动物、伴侣动物、流浪动物、家禽家畜。现在只是要区分出在这个广义定义中哪些部分不由本法调整而由其他法律调整即可。同时也要注意有些野生动物可能既受本法调整也受其他法律调整的情况。如有人建议的黑名单也受《动物防疫法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国传染病防治法》的规范。但是本着上位法精确、简洁的原则，受到多法兼管的不需要在此全部陈述，只需调整其他对应法律的表述即可。这就涉及到本法修订生效后对其他相关法律的修订问题，尤其要理顺管理思路，不能出现不同法律间的矛盾。

三、对行政管理体制的强化与授权建立制约机制。

本次修订草案对执法管理体制予以全面强化，赋予了野生动物保护主管部门以及负有监督检查职责的相关部门较为充分的权力和职责，来开展野保工作。其中，增加行政强制措施不失为本次修订草案的亮点之一。但需要注意的一点是现行机制下，赋予相关权力的政府部门十分宽泛，除了林业草原、渔业部门之外，但凡涉及到野生动物监督检查职责的，例如公安机关、市场监督管理部门、海关等，都有行政强制权，存在一定的权力滥用风险。

我基金会建议，将执法权收归至唯一或唯二的职能部门，统一行使野生动物执法管理职责。在自然资源部下整合原国家林业和草原局部分职能司，组建野生动物植物管理局，并协同森林公安等部门强化执法力度，同时引入社会组织和公众参与监督，降低分散管理、利用行政强制权以权谋利的可能性。

此外，建议在第六十二条中，删除行政管理部门通过“拍卖”方式处理野生动物及其制品。无论罚没何种价值的野生动物及其制品，一旦允许用拍卖的方式处理，容易滋生潜在的利益链条，变相承认了罚没的野生动物及其制品贸易的合法性，所以应坚决禁止。建议增加一种处理方式，即“捐赠用于科学研究和野生动物保护宣传教育”。

四、对“非食用性利用”行为进行规范和限制，对合法野生动物贸易外部性的负面影响进行预防。

修订草案第三十条明确列举了对野生动物进行非食用性利用的几种形式，包括“科研、药用、展示等”。其中野生动物药用涉及到非常多的争议和难点，例如穿山甲、虎骨、熊胆等入药的问题。我基金会建议取消此种列举，尤其应删除“药用”，这样既能弱化争议，也可以避免变相鼓励相关的利用行为。同时，我基金会建议，对野生动物药用设置准入门槛，设立类似《国家畜禽遗传资源名录》一类的“白名单”制度，设定相关标准，名单可由保护学家、相关领域专家等另行牵头制定。

综上，本次公开征求意见的审议稿，充分体现了中央以及立法者对本次修法的重视和决心，我们也颇受鼓舞。借此机会，感谢全国人大环资委野保法工作专班为该法律修订草案所付出的大量工作和努力。